一个是知名的行政法学者，东南大学法学院院长，一个是江苏高院行政庭副庭长，周佑勇和倪志凤对江苏一把手出庭制度的关注自不待言。在接受星期柒新闻周刊专访时，倪志凤认为，行政一把手出庭制度需要进一步完善，接下来法院将推动行政首长出庭应诉制度化、常规化，让一把手出庭成为常态。周佑勇则提出，一把手出庭制度在设计时，除了做到合法，还要追求合理。

　　星期柒新闻周刊：江苏的行政案件里，一把手出庭次数近几年迅速增加，“迅速”到什么程度？

　　倪志凤（以下简称“倪”）：2007年，全省行政机关负责人出庭应诉达到1129案次，这个数字超过了前4年的总和，是2003年的近10倍。宿迁地区的一审行政案件行政首长出庭率，2005年是“0”，而今年上半年达到了91.4%。全省还出现了一批行政首长出庭率100%的基层法院。

　　星期柒新闻周刊：有人说，行政机关当被告后，法制办主任或者律师出庭足矣，不必一把手去“作秀”。

　　周佑勇（以下简称“周”）：任何一个制度的设计都是在实践和摸索中改进和完善的，我们看到江苏倡导一把手出庭制度这几年来，各个地区已经在不断完善，一把手的压力越来越大。从无锡和盐城的实际效果来看，行政机关的依法行政水平的确取得了进步。所以我并不担心一把手出庭的制度会流于形式。

　　倪：表面上看，行政负责人出庭只是一种形式，但是我们不能低估它的意义。一把手出庭有利于其更直观地了解和掌握在自己管辖领域中存在的问题，促进其依法行政，从源头上减少行政争议。一把手改进了，对下面其他公务员的执法行为，都是一种榜样和鞭策作用。

　　对群众而言，一把手出庭改变了过去“民告官，不见官”的现象，让双方平等对话，能够缓和原告的情绪，也能让一把手感受到群众的不易，为解决矛盾搭建良好的沟通平台。

　　过去，不少行政机关的代理人是律师，律师往往只能就案办案，遇到具体问题仍然需要请示领导。而一把手出庭，在一些情况下可以当场拍板解决问题，真正实现案结事了。

　　星期柒新闻周刊：无锡的“请假制度”和盐城的“问责制度”都让行政一把手感到了压力，你如何看待两地的做法？

　　周：我毫不怀疑无锡和盐城做法的积极意义。我们可以看到，为了唤醒一把手的法治意识，将一把手向依法行政的道路上“逼”，无锡和盐城的政府、法院都做出了可贵的探索。我相信，只要把一把手“赶到”被告席上去，行政机关依法行政水平的提高指日可待。

　　我还知道在宿迁、南通等不少地区，行政一把手出庭率也非常高。江苏的行政审判理念和水平是全国领先的，这一点早已得到最高法院的肯定。

　　倪：法律没有明文规定一把手必须出庭，那么政策的支持就尤为重要。2006年全省预防和化解行政争议经验交流会上，张九汉副省长提出：“行政首长有条件出庭应诉的，要尽可能出庭应诉。”

　　在省高院的推动下，行政首长出庭应诉率已经被江苏省委政法委列为“法治江苏”合格县（市、区）评比的重要指标。此后，这项制度在全省各地迅速得到推广。

　　我有一个假想：假如有朝一日行政首长出庭制度作为一个强制性的要求，被法律所规定，那么就不再需要法院来“倡导”来“推动”了，那该多好。

　　星期柒新闻周刊：有人认为，市委书记的一道道批示是一种“人治”。

　　周：“人治”与“法治”的争论由来已久。我认为领导批示的确带有“人治”色彩，却未必就是“人治”。只要领导人在法治的框架下依法办事，就仍然是“法治”。市委书记的批示并没有任何越权越界现象，仍然是“法治”。

　　星期柒新闻周刊：有人担心盐城的问责制度过于严厉，是否对行政一把手有失公平？

　　周：这样的担心很有必要。我注意到，盐城的规定中将发生“行政执法过错”的前提定义为“因故意或者重大过失”，这就是只有当“故意”或者“重大”的原因造成败诉，才会被追究责任。

　　这就要求有关部门和一把手们正确理解什么是故意，什么是一般过失和过错。我的理解是，如果是“一般人都想不到或者一般人都很难避免”的过错，不应当被追究责任。而“一般人都知道不能这么做”的过错，才属于“故意”范畴。

　　不管是无锡的“温婉”也罢，盐城的“严厉”也罢，在实践中将制度完善，做到合法性与合理性的统一，一把手出庭制度就能成为科学的制度。

　　星期柒新闻周刊：江苏推进行政一把手出庭几年来，行政案件撤诉率逐年下降，您如何看待这个问题？

　　周：一般来说，一起行政案件撤诉的背后，是官民矛盾得到解决的结果，撤诉率的下降是一个好现象，可以视为江苏行政审判良性发展的表现。但我认为不能片面追求撤诉率。衡量一个政府部门依法行政水平的提高，还要从很多方面来看，比如法院案件的受理数量、人民群众的满意度、人民群众的权利意识、社会相关机制是否健全等等。

　　星期柒新闻周刊：你认为江苏的行政机关在这方面还有哪些需要改进的？

　　倪：一是“出庭不出声”。很多行政首长缺乏应诉的经验，坐上法庭无话可说或者有话不知道怎么说。这方面，很多地方法院都制定了一些对策，无锡的打分制度就是一种。但是从总体情况来看，行政首长在这方面还有很长的路要走。

　　二是我希望能有越来越多的“正职”也就是真正的“一把手”出现在法庭上。现在我们经常用的词是行政负责人，这可能包括“一把手”和分管具体某项工作的“二把手”“三把手”等等。我们也知道“一把手”的确很忙，但是参加一次庭审，对他们来说仍然是宝贵的机会。毕竟大家都知道，即使是“二把手”，与“一把手 ”出庭的效果也是截然不同的。

　　另外，我希望有更多的行政机关能够坦然接受败诉的结果。对于公务员来说，因为有些地方有问责的制度，败诉对他们来说显得有些残酷，但必须接受法院的裁判。如果有一天，面对媒体的镜头，行政机关能够坦然面对法庭当庭判决败诉，我想，我们的行政机关的法治理念，肯定又升华了。

　　星期柒新闻周刊：行政审判发展已经20多年，能否想象一下20年后的民告官会发展成什么样子？

　　周：的确，这20多年已经大大发展了，我们的行政审判还有很多路要走。比如受案范围将进一步扩大，越来越多的从来没当过被告的行政机关也将出现在被告席上，法院将不仅审查行政行为的合法性，还会审查正当性。

　　比如公益诉讼制度将得到发展，越来越多的公民以公益诉讼的形式告官将受到支持。

　　行政审判的管辖制度将得到发展，比如你一个老百姓告江宁的行政机关，将不在江宁法院审理，而是放到其他区的法院审理。快报记者 马乐乐