今年的中央一号文件锁定“三农”，确立了省管县体制改革的路径。 这条改革路径包括两个互相衔接的部分，一是在财政体制上推进省管县改革；二是在有条件的省份，依法探索财政体制和行政体制统一的省管县改革。实施省管县，必须逐步废除目前施行的市管县体制；而江苏省是当年在全国第一个实施市管县体制的省份。面对新的形势，江苏目前省管县改革进行得如何？是否已经设计了具体规划？遇到了哪些难题和挑战？日前，快报记者兵分两路，一路到已经实施财政省管县的部分县进行实地调查；一路到与省管县改革密切相关的省财政厅，负责为省管县调研、设计方案的省社科院，走访知情人士——江苏省管县的面貌由此变得清晰起来。

　　江苏行政省管县“试点说”曾让几个传言中的试点县兴奋不已——苏北的沭阳，苏中的靖江和苏南的昆山，在当地论坛上，网民们无不认为这是家乡面临的一个巨大契机。

　　但记者在沭阳和靖江采访后却发现，“试点”无从谈起，所有的被访部门都称，并没有收到正式的文件，更没有具体的措施出台。而在江苏省社科院新近的一份报告中，仍然建议能在省内选取一些县试点省管县。

　　虽然行政省管县的试点尚在酝酿之中，但人们对这一制度寄以厚望，已对一些细节问题予以了高度关注，并进而形成了很多截然不同的看法。

　　□快报记者 卜言科

　　“省管县”在江苏财政系统的官方说法是“省直管县”。一个“直”字，道出了这个自2007年运转的财政管理体制的所有外延和内涵。

　　配置政府资源的财政体系，虽然远离公众视线，却和我们每个人息息相关。而对于对农村建设起着关键作用的县域经济，更具非同寻常的意义。

　　省管县改革的初衷，正是直奔县域经济而去。而作为省管县改革的第一步，江苏财政省管县的试水已一年有余，对于财力多半并不丰裕的全省各县而言，这无异于一次解放：摆脱了地级市这台“抽水机”，也更容易获得省级财政的慷慨支持。

　　小归小 能到县里吃吃草

　　回忆起不过四五年前自己的境遇，苏北某县的林老师觉得既酸楚又好笑。

　　“工资发不出是正常的事，最久的一次发工资能拖达半年甚至更久，”他告诉记者，往往是到了发工资的时候，学校会计两手一摊：账上没钱。而在有工资发的时候，种种名目的“捐款”则无需通知，就从老师们本就不多的工资里直接扣除。

　　而在邻近的县，更出现了以酒和烟之类的物品抵工资的情形。工资尚且如此，福利更无从谈起，一时教师和公务员的工作积极性大受打击。

　　林老师遇到的情况在当时的苏北随处可见。其反映出来的实质，正是当时已经无以为继的县乡两级财政体系。

　　财政没钱，社会保障和教育首当其冲。教师工资发不出，教育经费短缺，各种名目的收费随之而来，而社会保障则首先是离退休人员的工资无法保证，上述用烟酒抵工资的情形就发生在一个退休干部的身上，而能有烟酒发出，纯粹是因为那个县所在的市有这两项产业而已。

　　同时，各种额外的、超标准的摊派也指向了农民。以修路、改造水利等为名义的农民摊派被收到乡镇后，又因为有更为需要的地方——比如久拖不决的教师工资问题，这些钱又被挪作他用，农民们对诸如此类的收费自然开始抵触，干群关系紧张。

　　脆弱的县乡级财政不堪一击，一些乡镇欠下的巨额债务甚至影响了正常的办公。归结到根本，问题还是出在了行政体制上。

　　“小归小，可以到县里吃吃草，”这是一名苏北地级市官员的说法，这形象地勾勒出了市管县的财政体系和运作模式。

　　“（在苏北）由于地级市自身实力不够强大，伴随着财政吃紧，不仅无法拉动县域经济，反而越来越多地出现了与县争利的现象，事实上成为了县域经济的‘抽水机’。而在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，导致城市差距越拉越大，”一名网友在宿迁的政务论坛上的发言，一针见血地指出了县乡财政紧张的根本原因所在。

　　而据江苏省社科院的一份调查发现，地级市从县抽调财力形式多样：不仅仅是让县为地级市的市区公共设施建设“埋单”，还包括截留省给县级财政的补助资金，更有甚者，将县属的富裕乡镇以及创收大户企业收归市有。

　　典型就是，2004年洋河镇被并入了宿迁市区的宿城区。而大名鼎鼎的洋河酒厂也随着此次的行政区划调整，脱离了泗阳县，成了主城区的企业。宿迁的另一大企业、年销售额达15亿元的双沟酒厂则因离市区太远，没有办法通过行政区划调整的方式成为“市区企业”，但宿迁还是把它变成了市属企业。

　　事实上，苏北的一些市的市区财政状况并不比县好到哪儿去。在现有体制下，地级市可以有绝对的权力调动县级资金，是成本最小的融资方式。

　　其直接结果是，县级财政日趋紧张。

　　资金高速公路

　　2007年，江苏在全省全面推广财政省管县，在江苏省财

　　政厅的网站上，这个模式被称为“财政省直管县”，这个制度的唯一特征就是将地级市在财政上与县同级对待，虽然行政上市县仍属隶属关系。

　　苏北某县财政局副局长告诉记者，最大的变化有两个：一是转移支付的款项终于不用等，不用催了，“在以前要从市里转手才能到达的款子，现在省里都会在约定的时间到账。”而另一个现象是，招待费用大大减少。

　　财政省管县让县委书记和县长们也轻松了很多。在宿迁沭阳，超过50%的财政供养人员工资发放都要由省级财政拨款给付，相比较之前的艰难调度，现在定时省里的钱就能到位，财政的压力几乎没有了。

　　除了钱的保证，县级财政官员还切实感受到了省级财政的高效和高素质。“省级财政人员的素质确实高，对人很和善。而且他们对政策的把握准确，比如这次扩大内需问题上，我们就能从省里即时获得准确的政策指导。”

　　这位县级财政局工作人员告诉记者，减少了市级中间管理环节，能够避免信息传递过程中的政策口径曲解，对降低成本，提高效率而言，财政省直管县起到了很大的作用。

　　“有奶便是娘，何况省财政的奶水还很足，而市里说不定连奶水都没有，只能提供营养不如母乳的奶粉，”一名地级市官员笑着打这个比方。

　　除了有奶水，对待表现好的县，省财政还设置了一套奖励返还机制刺激县级财政的积极性。“省里为我们这样的重点扶持县，设置了激励约束机制，还有返还集中增量，充分调动了我们的积极性。”

　　在这样的体制下，县级财政增收不断。以宿迁市沭阳县为例，2008年该县实现财政总收入25.06亿元，总量不大，但同比增长了67%！而一般预算收入则增加了56%。

　　而在省里的扶持力度上，苏北各县也都尝到了甜头。以徐州丰县为例，2007年省补助总额达8.67亿元，比2006年增加2.14亿元，确保了全县财政收支平衡，工资、社保及涉及民生、公益事业等各项重点法定支出得到了较好的保障。

　　有人担心，由对应13个地级市，到现在的对应65个单位（包括地级市、县级市和县），省财政的效率如何能保证？对这个怀疑，已经和省财政打了多年交道的某县财政局负责人告诉记者，这个说法不能成立：“现在的高速公路遍布全省，办公又可以全部在网络上完成，事实上效率没有受到丝毫影响。”

　　财政省管县架设的是一条高速公路，财力充裕的县级财政也应势而变，在县和乡镇之间，打通了一条高速公路。因为财政省管县只是省管县行政体制改革的一环而已，省管县的根本目的是为了发展农村，因此乡财县管也应势而生。

　　乡财县管的最大受益者，正是像林老师这样的老师们。乡级财政再也不能为所欲为，将老师们的工资挪作他用了。

　　据了解，乡财县管已经在全省各地得到了全面推广。

　　更多部门“下放权力”

　　在财政省管县上江苏作出了有益尝试，在此基础上，江苏更将省管县的改革继续向前推进。

　　2008年6月，省委办公厅、省政府办公厅联合下发了《关于进一步扩大县（市）经济管理权限的通知》。省社科院的一份调查显示，“权力下放”成为省多个部门的“自觉行动”。

　　省环保厅于2008年下发文件，要求逐步建立省直管县（市）的环境管理体制，调整环境管理审批权限。与此同时，环保厅下放6项环境管理审批权限至全省52个县（市）。

　　省发改委于2008年9月出台文件，实行省对县的直接管理。在落实发展规划、安排资金、部署经济发展任务等工作时，直接安排到省辖市和县（市）发展改革部门。

　　循着由财政省管——扩权强县——行政区划调整——市县分治的脉络，江苏稳步推进全面省管县。