省管县对葛剑雄来说，不是一个陌生的话题，他所研究的专业“历史地理学”，和“行政区划”、“行政体制”靠得很近。而他的老师谭其骧先生在1990年，就提出过取消地级市，实施省管县的建议。葛剑雄认为省管县势在必行，但是实施起来并不容易。“这要看中央的决心，决心下得大，就坚决推行。”葛剑雄认为省管县不仅是一项惠农政策，而且通过改革，能够使得政府行政更科学，更民主，实现“小政府，大社会”的行政管理体制。

　　□快报记者 倪宁宁

　　市管县制约了农村经济的发展

　　星期柒新闻周刊：中央一号文件确立了省管县的路径，就是在财政省管县的基础上，探索财政与行政体制统一的省管县改革。中央为什么要在这个时候推出这项政策？

　　葛剑雄：市管县之前，我们国家实施的省、县、乡三级地方行政体制。1982、1983年的时候，中央基于以城市带动农村经济的发展、缩小城乡差别的考虑，推行了市管县，一批县改成了地级市，一些城市撤消了地委，地市进行了合并。这样一来，地级市就具备了管辖县的职能，成了一级政府。

　　星期柒新闻周刊：按当时的说法，市管县是以城市带动县域经济发展。

　　葛剑雄：全国一下形成了这么多中小城市，有的甚至成为了人口超过一百万的大城市，而市政建设、城市建设是非常花钱的。中央本来是希望它来带动农村发展，可实际上，财政上的主要资金都用在了城市建设上，农村建设就削弱了。这非但起不到带动的作用，反而制约了农村经济的发展。

　　星期柒新闻周刊：要改变这种状况，所以要省管县？

　　葛剑雄：中央的精神就是希望省直接支持县的建设，落实惠农的政策，增加对农业的投入。照现在的体制（市管县），省里有支农的钱，首先需要经过地级市这一级，然后再到县里。可是地级市能不能很好地贯彻省里的意图呢？我们从这几年，各个地级市盖新办公楼花了多少钱就可以看出效果如何。

　　而这些钱如果真的都能够到达县里，到达农村的话，农村的面貌要好得多。

　　星期柒新闻周刊：在行政上也多了一个层次。

　　葛剑雄：是，这是不利于中央和省里的政策一竿子到底的。多一个层次就多养一批人。多养一批人就增加了行政成本。这非但不能促进政策的执行，反而影响了工作效率。

　　实际上，在现在的通讯条件下，无论是人员的来往，还是文件的上传下达，都是很便捷的。拿人员来往来说，只要不是在偏远的地区，一般县里面人员来往省城，当天就可以做到。

　　市管县违背了宪法

　　星期柒新闻周刊：您在一篇文章中说，市管县其实还违背了宪法。

　　葛剑雄：是的。新增加的这一层政府，在行政上来说是多余的，而且还是违背宪法的。宪法规定，国家的行政区划就是中央、省、县、乡这几级。当然也包括数量很少的省辖市。人代会也就是三级。有人代会才有权力机构，也有政府。宪法中有一条规定是模糊的，它规定，比较大的市可以开人代会。但是宪法没有解释什么叫比较大的市，也没有相应的文件对比较大的市作出明确的规定。可是现实中，除了西藏等边远地区外，所有的地级市都有人大，都变成了一级政府了。

　　如果宪法落后于形势了，就修改宪法；如果宪法是对的，那么现实中违背宪法的做法就纠正过来。

　　变大政府为小政府

　　星期柒新闻周刊：现在江苏的情况是，财政省管县已经在全省铺开，但是行政省管县还没有正式实施。为什么行政省管县那么难？主要障碍在哪里？

　　葛剑雄：很简单，既得利益。如果行政省管县实施了，就意味着地级市自动撤消了。实施省管县了，一种结果是，退回到从前那样，省里面往地级市派驻机构，这个已经很难做到了。省管县意味着要砍掉地级市百分之七八十的行政机构。更难的是，原来中间层次这部分人怎么办？比方说，他是负责工业、产业的，5个局6个局，你让他变成一个起联络作用的组，他愿意吗？他甘心吗？全国差不多有两百多个中间层次的政府，这些政府中这么多的厅、局、委、办撤消后，这些人怎么办？这么多公务员到哪儿去？

　　星期柒新闻周刊：那就解决不了了？

　　葛剑雄：要看中央的决心了。决心下得大，就坚决地推进。

　　星期柒新闻周刊：地级市取消后，那些撤消后的机构的人员，怎么安排，不能让他们都失业吧？

　　葛剑雄：可以有多种方法，有些人往上可以充实省政府，往下可以加强基层工作。不要再增加新的工作人员了，年纪大的，可以逐年退休，慢慢消化掉。

　　星期柒新闻周刊：取消地级市其实并不是取消已经存在的市，而是取消这个市管辖县的职能或者说权力？

　　葛剑雄：是的。取消地级市，原来的大政府就变成小政府了。

　　省管县任重道远

　　星期柒新闻周刊：省管县有没有弊端？比如说公检法是垂直领导的，拿法院来说，县里面有人民法院，市里面有中级人民法院，省里面有高级人民法院。如果取消了地级市，是不是意味着，县法院判决后，当事人就没法到市中级人民法院上诉了？或者说原来中级人民法院可以审结的案子，都要跑到省高院去结案？市中院会取消吗？

　　葛剑雄：法院不是行政体系，法院不受行政干预。司法是独立于行政的。法院的院长不是政府任命的。司法系统完全可以在原来的城市保留中院，或者在其他的城市设立上诉法院。国外的经验是设立巡回法庭。我们国家不是有异地审案的先例吗？所以不存在地级市取消后，老百姓打官司非到省里来的所谓前景。

　　星期柒新闻周刊：那上访呢？上访群众是不是要到省城来反映情况？

　　葛剑雄：这个要具体情况具体分析。边远的地方，省的面积大，县离省城的路太远，就可以就近设立省的派驻机构。拿江苏省来说，长三角，路不远，交通很方便，怎么就不能跑到省城来反映情况呢？

　　星期柒新闻周刊：省管县实施后，对失去管县职能的城市，会不会有大的影响？因为它毕竟失去了很多资源，失去了原来可以预期的发展前景。

　　葛剑雄：如果这个市的经济是建立在重视民生的基础上的，这个市是很有城市基础的，经济比较发达，比如苏锡常，相信不会有什么影响。而那些在县改市、地改市中，硬是建起来的市，不具备良好经济基础的市，靠堆积行政机构，乱建豪华办公大楼以撑脸面的市，当然有影响。

　　星期柒新闻周刊：现在的普遍状况是，财政省管县正在全国各地推行，而行政省管县大都没有实施。这会不会带来矛盾，影响工作效率？

　　葛剑雄：会产生矛盾的。财政仅仅是指财政预算、结算、拨款。而县里面的基础建设的规划，则需要报请上一级政府的批准。打个比方，县里面要修一条路，需要钱，但是并不是打个报告，省里面就把钱批下来了。在行政省管县实施之前，县里面修路这个项目，还是需要向市打报告，需要市里批准的。而且县里面的头头脑脑的上级也都在市里面，县财政局也归市财政局领导，所以会产生矛盾。而财政省管县是不是真的有效，需要经过时间和实践的检验。

　　省管县为惠农也为推进现代行政

　　星期柒新闻周刊：围绕省管县说了这么多，您有什么建议？

　　葛剑雄：我的老师谭其骧先生在1990年提出逐步取消地级市的建议，他当时建议把全国划分为50个省，省小了，有利于省管县。当时时机是好的，因为很多地方地改市还没有实施，还没有新增那么多行政机构，省管县的代价还不是很高，难度还不是很大。今天难度太大了。但省管县势在必行。现代行政体制就是减政放权，尊重公民的民主权利，很多事情照理说不应该是政府管的，应该服务机构来管。现代行政体制应该是小政府大社会。政府应该管的是与民生密切相关的农业、医保、教育等。

　　所以我希望这次省管县，不应该仅仅是针对发展农业、排除地级市的干扰、让惠农的政策顺利抵达县的一个措施，而是一次迈向现代行政体制的改革。

　　□相关链接

　　中国历史上的

　　行政区划

　　春秋时期 以县为主，边地设郡。

　　战国时期 边地郡大，逐步在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步置郡统辖，渐渐形成郡统县的两级行政区划。

　　秦 郡县制正式确立。郡相当于现在的省。

　　西汉 郡、国并存，县级行政区划已有县、国、邑、道之别。武帝时，出现了“州”的概念。

　　东汉 郡、国下辖县、邑、道、侯国。州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州-郡-县的三级行政区划制度。

　　隋 州领县，两级行政区划制度开始。州、郡两名曾经迭相改用。

　　唐 道-府（州）-县制。后期为道-节度使-府（州）-县制。

　　宋 改道为路，最基本的是路-州-县；州级单位有府、州、军、监。

　　元 行省（省）出现，以行省-路-府或州-县四级区划系统为主。出现与路并列的直隶府、直隶州。

　　明 省（布政使司）-府-州-县的四级区划系统为主。

　　清 各地不同。概括来说是省-府/直隶州/直隶厅-散厅/散州/县三级区划。