“省管县”改革在推进中存在三个层面。首先是经济性分权，即江苏正在推行的财政体制“省管县”改革；其次是行政性分权，需要着重厘清财权与事权的匹配关系，去年开始江苏着重推行这项工作，“分税制”改革正说明了这一点；第三阶段，必然出现“政治性分权”，即市县之间在人事任免、审批等方面全部实现分治。江苏省社科院研究员、现任企业与公共管理研究中心主任的叶克林表示，“相比较于前两步，‘政治性分权’至少要到2015年才可能进行，到时在提法上，‘政治性分权’可能还有新的说法。”

　　“财政管”之后期待“行政管”

　　2月1日，春节长假后的第一个工作日，中央一号文件公布，“省管县”成为其中最受关注的字眼。

　　“中央的提法中，有些是我们已经做了的，有些是我们将要做的。”省财政厅有关人士告诉记者，一号文件关于“省管县”的提法其实包含了两层意思，一是推进财政体制上的“直管”，二是推进行政体制上的“直管”，且后者强调是“鼓励有条件的省份率先、依法进行探索”。这也就意味着，“省管县”改革的两个方面：“财政管”“行政管”都已纳入今年的议事日程。

　　和全国不少地区一样，江苏从2007年已推行“省管县”财政体制改革，两年的实践所取得的成效已获肯定，“目前我们省里主要会以完善为主。”财政厅有关人士表示。

　　就在上个月中旬举行的全省财政工作会议上，“完善省直管县财政体制改革”被明确提出。江苏省财政厅厅长潘永和表示，今年要进一步协调省、市县、乡三级财政之间的管理关系，在“省管县”财政体制改革的基础上，鼓励市级财政加强对县级财政的指导和帮助，对省管县后，市对县专项拨款补助增长进行奖励。

　　“既强调省对县的财政直管，又鼓励市对县的补助，两者并不矛盾。”财政厅有关人士说，在“省管县”基础上的财政体制改革中，江苏采取的是“省进市不退”的策略，“基层公共投入的需要是巨大的，而省里的财力毕竟有限，对原来所属市的财力广加动员，是符合当前实际情况的。”

　　对中央一号文件提出的“省管县”第二层意思即“行政管”，财政部门则认为这项改革的推进绝非他们一个部门所能担负的，但他们会根据全省的要求和部署，积极做好财税方面的配合工作。

　　江苏模式始于“单边突破”

　　记者追溯江苏“省管县”改革的进程发现，政府对该课题的设计最早其实是“全面谋划”，涉及“财政管”与“行政管”两个方面。经过连续几年的研究、讨论以及各方角力，最终采取了“财政体制省管县”先行的方案，这一做法当时被媒体称为“单边突破”。

　　作为省政府参事，牵头“省管县”课题调研的江苏省社科院研究员徐元明，对其中的一些过程及细节记忆深刻。

　　2004年，徐元明在去湖北等地考察时发现，当地已经在推行财政体制上的省直管县模式，对县域经济的发展起到了明显的推动作用。在进一步查阅国内其他地区的相关资料后，他给省政府写了一份报告，建议江苏在借鉴这一模式的基础上，探索推行“省管县”。徐元明的建议引起了省领导的高度重视。

　　2005年至2006年，在省委、省政府圈示省社科院的十大研究课题中，“省管县”改革是重点之一。省发改委等相关部门与社科院多次就课题进行研讨。作为社科院该课题的牵头人，徐元明又去了广东、浙江等多个省份做深入调研。2006年课题组拿出了一份扎实的《江苏省 “省直管县”体制改革研究》，包括从经济体制改革到行政体制改革一揽子建议。同年的省两会上，政府工作报告明确提出“扩权强县”，表示将在“十一五”期间推行“省管县”的财政体制，强力推动县域经济发展……

　　一些迹象都表明，“省管县”改革将在江苏正式试水。不过，相关方案拿到各地、各部门讨论后，争议和阻力齐齐浮出水面。

　　江苏省社科院研究员、现任企业与公共管理研究中心主任的叶克林在2005年做“十一五”全省农经规划时，涉及到的一项重要改革便是“省管县”，他就此提出了一套“省管县”改革的目标模式。在省内各地、各部门进行调研时，他清楚地记得，苏南地区的争议较多，强大的县域经济本来正是当地的一大优势；苏北地区则普遍对“省管县”改革持欢迎态度，特别是对当地的县和县级市而言，寄望于该项改革能够增加他们的财力。这些地区本来的经济实力就比较弱，上缴的财政收入中，省辖市抽走的统筹款及其他款项比例相当可观，“紧巴巴”的本级财政很难再向基本公共领域做更多投入。

　　同时，一些省级部门、省辖市也提出，一旦“权力下放”过大，可能会引起这样或那样的问题。例如在土地审批、项目审批中，县级地方部门会否因为发展心切，放松对环保等方面的约束？凡此种种，均在考虑之列。

　　相应的，如果财政体制先行，可以缓解相关事权匹配上的矛盾。于是，2007年起，江苏全面实行省管县财政体制改革，并于2008年大力推进扩权强县，以扩大县域经济管理权限，促进经济发展……从总体谋划到单边突破，江苏“省管县”改革的发端模式基本成型。

　　试点“行政脱钩”势在必行

　　“在人事、计划、审批等权力仍然掌握在地级市的情况下，这种省直管县财政体制导致市县关系不顺，使得实施效果不尽如人意。”2008年，徐元明认为财政体制“省管县”已初步见到成效，从江苏的实际情况出发，下一步应采取“试点——县域扩权——行政区划调整——市、县（市）分治”稳步推进的改革之路。

　　“对于条件比较成熟的县（市），应一步到位，在人权、事权、财权、审批权等各个领域全面实行省直管县，县与地级市在行政管理上脱钩，市与县分治。”他还提供了两种方案供选择：一是在苏南、苏北各选一个县（市）进行省直管县试点，分别是常熟市、沭阳县；二是在苏南、苏北各选择一个市进行试点，分别是无锡市、宿迁市。

　　第二步，放权、扩权与行政区划调整。首先是省直部门放权，其次是面上的扩权，遵循“地域相邻、传统和习惯相近、经济互补”的原则，归并小县(市)，扩大县域面积, 减少县域的数量；在此基础上，重组市辖区建制,拓展城市发展空间。

　　第三步，全面推进省直管县，实现市、县（市）分治，市（地）与县之间，不再具有领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。

　　“去年底，省有关部门已经召集各相关方面进行了一次研讨，进一步推行‘省管县’的方案也已经拿出来了。”作为省政府参事的徐元明参加了这次研讨，他透露道，相关方案的提出，预示着“省管县”进一步改革基本成定势。

　　南京可以做“并区试验”

　　叶克林则提出，“现在要触及和协调的争议和利益，已经不止一个财税制度改革了，还涉及当前的形势。”中央正在推行的大部制改革，势必将对地方的“省管县”模式产生影响。

　　叶克林认为，“省管县”改革在推进中必然存在三个层面，三者递进同时又不可完全割裂。首先是经济性分权，即江苏正在推行的财政体制“省管县”改革；其次是行政性分权，需要着重厘清财权与事权的匹配关系，去年开始江苏着重推行这项工作，“分税制”改革正说明了这一点；第三阶段，必然出现“政治性分权”，即市县之间在人事任免、审批等方面全部实现分治。他表示，相比较于前两步，“政治性分权”至少要到2015年才可能进行，“到时在提法上，‘政治性分权’可能还有新的说法，目前称其‘政治性分权’只是暂时的。”

　　结合江苏的实际情况及国家大部制改革的推行，叶克林提出，南京可以进行“并区试验”，考虑将现行的几个区按照情况进行撤并。“或许这一提法有些‘超前’，但是改革设想、考虑问题都必须超前才行。”他认为，“区”这一层级消耗的财力、行政成本都比较高，“现有区划进行调整撤并后，获得的财政预算不就多了吗？减少了管理成本后，就可以提高公共产品的供给水平，建设服务型政府的能力也能由此提升。”

　　叶克林表示，他曾就此在苏南几个城市进行调研，相关反响认为这一做法具有一定的可行性。而作为省会的南京，因为政府机关集聚、居住人口综合素质较高，所以具备更多的试验条件。快报记者 郑春平