这几天，重庆推出的政府“立法回避”措施引起了媒体的热议。这一制度开了全国的先河，根据该制度，在立法起草环节，如主管部门有直接明显利益关系的，原则上应该回避；专业性极强、需要借助专家智慧的，原则上相关部门可以回避；综合性跨部门的立法项目，部门间难以达成共识的，原则上部门予以回避；此外，在评审、审查环节，相关人员如与立法项目有直接利害关系，也应主动回避或强制回避。

　　大多数人对这一制度表示支持，认为是“立法回避是程序正义的应有之义”，但也有人提出了不同的观点，如有人认为：“重庆市实行的‘全回避’制度，似乎有些矫枉过正。”（《北京青年报》7月15日）有人干脆说：“在立法阶段，让‘直接明显利害关系的单位和个人’回避，并非民主立法的本意。”（《解放日报》7月14日）

　　现代立法原则是民主立法，法律的出台是多方博弈的产物。因此，如果我们说某一方主导立法不可取的话，利害关系人在法律草案起草中的回避也是没有必要的———这部法律既然关系到了他们的利益，他们在起草阶段当然有权参与博弈。然而，就目前我国的现状来看，我个人认为，推行“立法回避”，特别是政府的“立法回避”却是可行也是很有必要的。

　　在西方国家，立法的提案权通常由国会议员、政府机关、一定数量的选民和政党组织所享有，在提交法律草案上，各个利益集团和政府部门的博弈就非常激烈。但博弈更激烈的是法律草案的审议和表决，由于西方国家的议会议员是常任制，并且议员代表着不同阶层的利益，在立法审议时，他们会进行针锋相对的讨论，通过这一阶段的博弈来平衡各方的利益。相反，法律草案是由谁起草可能并不重要，即使法律草案开始主要代表了某一阶层的利益，可能在审议的博弈中也改得面目全非了。

　　在我们国家，法律规定提交法律草案的步骤和主体是：“全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案；一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案。”不过，绝大多数的法律草案是由全国人大常委会、最高司法机关和国务院提交的，由代表直接列入审议的法律草案非常少。这种现状决定了我国法律草案起草的重要性，如果法律草案的提交由政府部门来决定，草案起草也由政府部门来主导，那么，他们就完全可能在草案中塞进太多的私货，使得其他利害相关的主体在法律草案的起草阶段就输在了起跑线上，从这些年《治安管理处罚法》等由政府部门主导起草的法律太多关照行政自身的权力，就可见一斑。

　　更重要的是，我们目前的立法在审议阶段的博弈还不充分，更让“立法回避”有存在的必要。我国人大代表是非常任制，代表对于法律草案的审议时间很短，就连人大常委会的专职委员也不算多，所以在审议阶段利益博弈并不充分。像《物权法》这样几易其稿，下发各地、各部门讨论并进行长达几年审议的法律并不多见。所以，在审议阶段博弈不充分的情形下，当然应当在法律草案的起草过程中，尽量让中立的专家来起草，避免塞入过多的部门私货。

　　还有一点可能为人们所忽略的是，重庆市推出的是政府“立法回避”，也就是对政府起草的规章进实行“立法回避”。我们知道，政府规章并不需要人大代表审议，由政府内部讨论就能通过，公众不能参与博弈。因此，由政府单方通过的政府规章，没有利益博弈，就更需要“立法回避”来防范政府部门塞入私货。

　　所以，我的观点很明确，在现阶段，我们不仅需要在政府立法中实行“立法回避”，而且还需要在人大立法中实行“立法回避”；不仅在地方立法中要推行“立法回避”，在全国性的立法中也要推行“立法回避”。如果有一天，我们的立法博弈更加充分了，“立法回避”不要也罢！

　　（作者杨涛系江西省赣州市人民检察院民事行政检察处副处长、江西科技师范学院客座教授）

　　【法的精神之杨涛专栏】