物全进医保报销

　　■明年起医保补助标准提至120元

　　■报销最高限额提至职工工资6倍

　　■增设药事服务费 取消以药养医

　　６日，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式出台。这是一部为了建立中国特色的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务远大目标的纲领性文件。

　　在过去的３年里，有关部门在党中央、国务院的领导下，开展广泛而又深入的调查研究，多次征求国内外各个阶层人士的意见。这部１５０００余字的文件包含了哪些理念和体制机制方面的重大创新？这些创新有何意义？记者为此采访了权威人士和相关专家。

　　基本医疗卫生制度成为公共产品

　　《意见》要求：以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则，“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”。

　　财政部科研所所长贾康6日表示，“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”的改革基本原则，标志着政府职能的转变和整合。

　　贾康指出“当市场不能有效提供这些公共服务时，政府理应成为主要提供者。一方面要为使人人享有基本医疗卫生服务提供必要的制度安排，另一方面要建立政府主导的多元化卫生投入机制。”贾康认为，经济、社会生活中的制度安排，正是一种公共产品。

　　贾康说，《意见》提出的这一改革基本原则也标志着我国公共财政建设进入一个新阶段。公共财政最基本的定位，就是满足社会公共需要，提供公共产品，推进基本公共服务均等化，实现其公益性、公平性。我国经过三十多年的改革开放，财政经济实力显著增强，为将基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，解决包括建立基本医疗卫生制度在内的民生问题，奠定了坚实的物质基础。

　　此外，贾康认为，《意见》明确改革“坚持公共医疗卫生的公益性质”，是从“基本医疗卫生制度属于公共产品”这一基本判断而来的必然取向，是医药卫生体制改革的出发点和最终目标，并内在地要求进一步明确和强化政府责任，加大政府投入力度，建立起政府主导的多元化投入机制。

　　国务院发展研究中心社会发展部部长葛延风认为，建立政府主导的基本医疗卫生制度，回归公益性，这不但符合医疗卫生事业的基本属性固有特点，也是绝大多数发达市场经济国家和多数发展中国家的其他人口大国的通行普遍做法。

　　北京大学教授李玲认为，这是我国第一次明确从“基本制度”的高度保障人民健康，对医疗卫生事业具有划时代的里程碑意义。作为公共产品的制度，必然覆盖全民、公平享有，而且制度一旦确立，就是长期稳定的。

　　医保全覆盖，报销比例提高

　　根据《意见》，我国将逐步建立覆盖全民的基本医疗保障制度，首次实现医保的全覆盖。国家还将把关闭、破产企业和困难企业职工、大学生、非公经济组织从业人员和灵活就业人员纳入城镇职工或居民医保范围。

　　葛延风表示，建立覆盖全民的医保制度，目的在于实现医药费用的合理分担，这是解决老百姓“看病贵”最核心的措施。

　　他说：“如果人人都有医疗保障，个人付费比例大幅度降低或者不付，就没有人会喊‘贵’。”同时，医保覆盖全民也是实现社会公平的重要手段。

　　明年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年１２０元，增幅为５０％，并逐步提高政策范围内的住院报销比例和门诊费用报销范围和比例。

　　另外，城镇职工或居民医保最高支付限额分别逐步提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的６倍左右，新农合最高支付限额逐步提高到当地农民人均纯收入的６倍以上。

　　基本公共卫生服务均等化

　　从今年开始，国家“逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务”，逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，力争让群众少生病。

　　今年起，国家将免费给１５岁以下人群补种乙肝疫苗，为３岁以下婴幼儿做生长发育检查，为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病等人群提供防治指导等服务。

　　李玲认为，“均等化”意味着每个人，不论性别、年龄、种族、职业、收入水平等，都享受同样的基本公共卫生服务。

　　卫生部政策法规司司长刘新明说，中国面临双重疾病负担，一是传统传染病，如肝炎、肺结核，新发传染病不断出现；同时慢性病威胁越来越大，慢性病治疗占卫生总资源８０％。如不进行早期干预，慢性病的疾病负担将难以想像。

　　“政府买服务” 普惠城乡居民

　　《意见》明确提出推进公立医院补偿机制改革，采取政府购买服务新模式，专家表示，这是推进公立医院改革的一次全新突破。

　　北京大学政府管理学院教授顾昕６日在接受记者采访时说，公立医院改革的困难之一在于政府如何制定对公立医疗机构的补偿政策。社会希望公立医疗机构合理地为患者提供诊疗和用药服务，而不是一味地追求收入最大化。公立医疗机构则希望政府全额补偿其人力成本，也就是全额支付其职工工资，以此作为其放弃追求收入最大化的条件。

　　针对这一难题，《意见》明确提出，政府要增加对医疗卫生事业的投入，而且政府投入兼顾医疗服务的供方和需方。对此，顾昕指出，新医改方案在解决政府如何“补供方”方面提出一个全新思路，即政府购买服务，根据服务契约向服务承担者支付合同款，是新医改方案之新的一大亮点。

　　长期以来，我国政府对于公立医疗机构的补偿政策一直采取传统的“养供方”模式，以事业费拨款模式下拨经费。

　　顾昕认为，这种“养供方”模式的要害在于维护了公立服务机构的垄断性，公立医疗机构可谓旱涝保收，医护人员的积极性难以调动起来。此外，除了政府下拨部分工资收入，公立医疗机构还能从医疗服务和药品出售中获取收入，即“业务收入”。近年来，公立医疗机构的业务收入占其总收入的比重已经超过了９０％，而一些通过故意开高价药等“非正常方式”获取的创收也成为百姓“看病贵”的原因之一。

　　针对公立医疗机构政府补偿政策的原有弊端，《意见》以政府购买服务的方式取代原有的“养供方”模式。顾昕认为，走向“服务型政府”已经成为中国公共管理改革的新理念，在这样的大背景下，政府购买服务为公立医疗机构的改革指出了一条阳关大道。

　　他指出，所谓“购买服务”，即指政府基于某种考虑，为某些公共服务，如公共卫生服务、某些基本医疗服务，全额或部分埋单，但具体实施是通过竞争的方式，向所有符合资质的服务提供者购买服务。

　　根据《意见》，政府购买服务的办法之一即所谓的“补需方”。顾昕说，政府可以采取向民众发放“免疫券”等形式，让他们自由选择医疗机构接受部分医疗服务。此外，“补需方”还特指政府加强对公立医疗保险的投入，即政府以普惠制的方式为城乡居民提供医疗保险参保补贴，同时以“城乡医疗救助”为弱势群体全额或者部分支付参保费。

　　“毫无疑问，针对基本医疗保障体系建设的‘补需方’措施受到重视，是新医改取得重大突破的标志。”顾昕说。他认为，正是因为长期以来政府忽视了“补需方”，我国的基本医疗保障体系才漏洞百出，多数国民没有任何医疗保障，从而导致了医疗卫生事业的一系列弊端。

　　“看病贵”怎么解决

　　建立基本药物制度

　　遏制虚高药价

　　新公布的《意见》明确，建立基本药物的生产供应保障体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用，基本药物实行公开招标采购，统一配送，减少中间环节，保障群众基本用药。国家制定基本药物零售指导价格，在指导价格内，由省级人民政府根据招标情况确定本地区的统一采购价格。

　　同时，新医改意见要求城乡基层医疗卫生机构应全部配备、使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。

　　针对《意见》提出我国将建立基本药物制度的决定，葛延风说，国外很多国家都建有基本药物制度，推进这一制度旨在降低费用，是保证老百姓有药可用，用得起药，能合理用药的手段。

　　李玲说，以前我国有医保药物目录，没提出过基本药物制度，这个决定具有划时代的意义，但“基本”是动态的，随着经济社会的发展其内涵也会有变化。

　　世界卫生组织认为，３１２种西药可以治疗８０％以上的疾病。我国正制定国家基本药物目录，估计将有数百种，其中包括中药。

　　增设药事服务费

　　推行医药分开

　　《意见》指出，通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格和增加政府投入等措施完善公立医院补偿机制。

　　药事服务费主要用于补偿其向患者提供药品处方服务的合理成本，与销售药品的金额不直接挂钩。

　　深化医药卫生体制改革部际协调小组办公室主任胡祖才认为，这将从体制机制上切断医院收支与药品销售的联系，规范用药行为，减轻群众用药负担。

　　中国社会科学院研究员余晖说，对于患者来说，虽然增加了几元钱的药事费支出，但却大大减轻了医院以往多开药、开高价药带来的负担。而调整部分技术服务收费标准，使其真正反映医疗服务成本，将体现医务人员的技术和劳务价值，调动医务人员积极性。

　　医院改革怎么进行

　　国家鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业

　　《意见》指出，国家鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。

　　为此，《意见》要求有关方面“抓紧制定和完善有关政策法规，规范社会资本包括境外资本办医疗机构的准入条件，完善公平公正的行业管理政策”。

　　根据《意见》，国家还“鼓励社会资本依法兴办非营利性医疗机构”。国家将制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。稳步推进公立医院改制的试点，适度降低公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。

　　《意见》提出，国家将大力发展医疗慈善事业，制定相关优惠政策，鼓励社会力量兴办慈善医疗机构，或向医疗救助、医疗机构等慈善捐赠。

　　管办分开 转换政府职能

　　《意见》提出从强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。

　　胡祖才认为，上述改革将明确医院所有者和监管者的责权，解决政府卫生行政部门既办医院又管医院的问题，有利于多元化办医和加强对公立医院的监管。

　　他说，根据国际经验和国内近年的探索，管办分开有多种具体实现形式，主要有在卫生部门内或外设立专门监管公立医院的机构，从行政职能上分开。也有“社会办医，政府管医”，采取企业化管理模式等。

　　医生价值怎么体现

　　“以药养医”变“以技养医”

　　《意见》明确，通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入等措施完善公立医院补偿机制。“这一政策将推动‘以药养医’向‘以技养医’转变。医生的价值在于知识和技术，而不是推销药品。”煤炭总医院院长王明晓说。

　　“多收多得”变“优劳优得”

　　《意见》提出，要改革人事制度，完善分配激励机制，实行以服务质量和岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，有效调动医务人员的积极性。

　　基层医疗机构“吃皇粮”

　　《意见》特别提出，专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排。同时还提出，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。

　　对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予适当倾斜。基层医疗机构医务人员工资与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。

　　医师多点执业“浮出水面”

　　《意见》指出，要稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，研究探索注册医师多点执业。

　　北京大学第一医院大外科主任张仁尧说，医师的多点执业可以让基层患者就近得到高质量的诊疗，缓解老百姓“看病难”之苦；医师不仅自身价值得到社会认可，同时还有一定的经济收入。

　　开展医务社会工作

　　为医患关系注入“润滑剂”

　　《意见》明确，要优化医务人员执业环境和条件，保护医务人员的合法权益。完善医疗执业保险，开展医务社会工作，完善医疗纠纷处理机制，增进医患沟通。

　　“将医务社会工作纳入医药卫生体制发展的大框架，这是社会进步的表现。”北京朝阳医院社会工作办公室副主任冯俊平说，医务社会工作可以在医患间架起桥梁，使双方相互理解，能为医务人员营造好的执业环境。

　　对照新医改方案

　　江苏不少措施已先行

　　新医改要求：明年，医保补助标准提高到每人每年120元。

　　江苏做法：目前江苏对城镇居民医保的财政补助标准是每人每年80元，明年江苏也将按规定达到每人每年120元。

　　新医改要求：逐步建立覆盖全民的基本医疗保障制度，首次实现医保的全覆盖。

　　江苏做法：今年，将把困难企业退休人员和职工、非公经济组织、灵活就业人员、农民工以及失地农民纳入进来，尚未属地参加职工医保的中央驻苏单位和省属企业，今年必须全部参加。

　　新医改要求：逐步提高政策范围内的住院报销比例和门诊费用报销范围和比例。

　　江苏做法：至2010年，江苏职工医保规定范围内的医疗费报销比例将达80%以上，今年则要达75%以上。另外，江苏还将建立二次补偿机制，对患有重病、大病的个人医疗负担重的参保人员进行帮扶。

　　新医改要求：医保最高支付限额分别逐步提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍左右。

　　江苏现状：一些城市已先人一步，比如南京，不仅提高了统筹基金最高支付限额，统筹基金在一个自然年度内最高支付限额由原4万元提高到6万元，同时还取消大病救助基金原先的20万元最高封顶限额。而居民医保最高支付限额，在江苏各个统筹区最低的也有6万元。快报记者 项凤华

　　[追访]

　　下一步可能设医改督导机构

　　昨天，记者第一时间采访“北大版”医改方案的执笔人——北京大学中国经济研究中心教授李玲。李玲认为，对于新医改而言，下一步的关键是落实及各部门的协调。

　　李玲表示，医改是一个社会系统工程，不仅需要多部门协同努力，还需要五个配套方案同步进行。五个配套方案就像人的五个手指头，缺一不可。哪个手指头稍有不适，其他的指头都会受到影响。

　　改革的方案已经有了，改革的关键还是落实。如果没有好好地落实，那么再好的方案都显得很苍白。据我了解，为了解决落实的问题，下一步国务院可能会专门成立一个机构，主管各部门和各地的推进、考核情况。

　　京华时报

　　[幕后]

　　新医改征民意 修改190余处

　　新医改方案在制定过程中听取了大量公众意见，在去年公开征求意见的一个月里，收到来自网上、传真、信件等意见建议近3.6万条，根据这些意见和建议，工作小组对新医改方案修改了190余处，主要包括三方面：

　　一、在医改方案中增加了医改的近期目标、医保关系转移、接续和异地就医结算和调动医务人员积极性、重视护理工作等具体内容。

　　二、增加了探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务等具体措施，删除了争议较大的基本药物定点生产等内容。

　　三、细化改革任务，使五项重点改革的路线图和时间表更加清晰。

　　京华时报

　　[医改大事记]

　　●２００６年６月３０日，国务院第１４１次常务会议决定成立由国家发展改革委和卫生部牵头，财政部、原人事部等部门参加的深化医药卫生体制改革部际协调工作小组，标志着新一轮医改研究制定工作正式启动。

　　●２００６年８月１７日，工作小组召开第一次会议。明确了第一阶段工作将分为管理和运行机制、卫生投入机制、医疗保障体制和药品市场监管四个专题研究组开展工作。

　　●２００６年９月２６日，工作小组在国家发展改革委官方网站主页上开通“我为医改建言献策”栏目，并公布了热线电话，听取社会各界对医改的意见和建议。

　　●２００７年３月２３日，工作小组委托世界银行、世界卫生组织、国务院发展研究中心、北京大学、复旦大学、麦肯锡（中国）公司和北京师范大学等七家国内外机构开展“中国医药卫生体制改革总体思路和框架设计”的独立平行研究。

　　●２００７年９月２８日，工作小组办公室召开会议，讨论修改《关于深化医药卫生体制改革的总体方案（征求意见稿）》。

　　●２００７年１１月３０日，马凯约请高强、谢旭人等就基层医疗卫生机构的投入机制、公立医院的运行机制、政府卫生投入占财政总支出的比重等医改方案中仍存在分歧的几个问题进行协商，基本达成一致意见。

　　●２００８年１月１４日、１５日，吴仪副总理两次主持座谈会，分别听取全国人大教科文卫委员会和全国政协教科文卫体委员会部分委员对工作小组关于深化医药卫生体制改革指导意见的建议和意见。

　　●２００８年２月２９日，国务院常务会议听取工作小组关于医改方案的汇报，根据与会国务院领导的意见，对医改方案进行进一步修改，形成了《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》。

　　●２００８年４月１１日和１５日，温家宝总理在中南海两次主持召开医改工作座谈会，就医改征求意见稿听取群众代表的意见和建议。

　　●２００８年９月１０日，温家宝总理主持召开国务院常务会议审议并原则通过了《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》，并决定公开向社会征求意见。

　　●２００９年１月２１日，国务院常务会议再次审议并原则通过了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《２００９－２０１１年深化医药卫生体制改革实施方案》。

　　本版稿件除署名外均源自新华社