5月14日，海安县人民法院里，县长单晓鸣正坐在被告席上，起诉她的，是95岁的谢步英———谢老太太因为老家280多平方米宅基地的权属纠纷，与大儿媳妇闹得不可开交，并最终把海安县政府告上法院。女县长单晓鸣于是到庭应诉。

　　据了解，单晓鸣并不是第一位到庭应诉的海安县县长。她的前任章树山，现任中共海安县县委书记，也曾在2004年7月16日出庭应诉一起行政许可案官司。前后两任县长都在民告官的官司中出庭应诉，在目前还有许多地方行政诉讼“民告官，但见不到官”的背景下，形成一个非常独特、很有个性的“海安现象”。

　　专家分析认为，“海安现象”很可喜，极具标本意义。行政首长出庭，是对原告的尊重，是对法庭的尊重，是对法律精神的尊重。“这样的情况太少见了，很希望将来这不成为一个新闻。”

　　出庭应诉的海安县县长单晓鸣

　　记者：这个答辩词是你写的吗？

　　单晓鸣：不是，他们告的是我们县政府，我们当然要一起商量，我们的法律依据在哪里？我在法庭上说的，代表我们的县政府，这答辩词也是我们集体商讨拟定的。

　　记者：你现在坐在被告席上，你对你所出庭应诉的案子有信心吗？

　　单晓鸣：有，我们政府作出的一些文件批文都是有法律依据的，而且我也敢断定，在这个事件上，我们政府没有对老百姓造成任何的损害。

　　记者：你说没有损害，但是原告在法庭上讲，到你们政府部门来来回回已经有好多次，为什么事情还没有得到解决呢？

　　单晓鸣：这也是我来应诉的主要目的，我就是要告诉老百姓，如果你觉得有理，可以到法院来诉讼，这是法律救济的最好渠道。老百姓会得到最公正的维护。

　　记者：如果你们行政部门败诉了，你该怎么处理？

　　单晓鸣：我们国家现在有了《行政许可法》，也有了《国家赔偿法》，我们会从法律层面去解决。同时，我们也会追究有关负责人的责任，我们会讨论，会总结，我们问题到底出在哪里。

　　记者：你怎么看海安县的民告官问题？

　　单晓鸣：这是个两难的问题，从行政机关来说，我们希望这类诉讼越少越好，我们要从源头来控制，做好我们的依法行政工作，不出现任何差错，如果出现了问题，我们也要尽量从行政救济这个角度，如行政复议，来消解矛盾；但是，从老百姓角度来说，我们又希望他们能够有充分的法治意识来维护自己的权利。

　　■单晓鸣简历

　　1964年出生，江苏如东人，南京大学MBA硕士

　　1997年7月，担任如皋市副市长

　　1997年11月，如东县委常委、宣传部部长

　　2001年1月，如东县委常委、常务副县长

　　2002年5月，如东县委副书记、常务副县长

　　2006年12月，海安县委副书记、代理县长

　　2007年1月，海安县委副书记、县长

　　“我为什么出庭应诉？”

　　面对面

　　2004年，海安县时任县长章树山带头出庭应诉，成为海安县第一个出庭应诉的行政首长。此举的示范作用非常明显，如今该县各职能部门已经有100多位“一把手”出庭应诉。

　　据了解，2004年初，海安县法院向县委和县政府提出关于将行政机关负责人出庭参加诉讼列入年终考核的司法建议，拉开了该县实施该制度的序幕。三年来，海安县行政机关“一把手”出庭应诉率已经超过了70%。而日前海安县又发出了《关于进一步完善行政机关负责人出庭应诉制度的通知》，其中提出的五项机制，更是将“一把手”出庭应诉率达到了100%。这一全国独一无二的现象被司法界称为“海安现象”。

　　行政首长出庭，意味着对法律精神的尊重

　　观点

　　背景

　　现场

　　“海安现象”值得肯定

　　老房子引来“民告官”

　　女县长平静坐上被告席

　　“很可喜”，当行政法专家、南京大学法学院副教授肖泽晟听到海安县长出庭应诉的消息时，一下子叫了起来，“这样的情况太少见了，我很希望将来这不成为一个新闻”。

　　肖泽晟告诉记者，在我国《行政诉讼法》刚刚实施的时候，许多行政机关的一把手根本不知道本单位的涉诉情况，往往是手下去应诉后，盖个章了事，现在已经有所好转，但县长去应诉还是很少见，能在百忙之中出庭，也说明了当地领导的一种思维方式，体现了对法律的重视，对法院的尊重，对人民权利的保护，有利于改善政府与群众之间的关系。

　　“好多老百姓遇见问题的时候，有苦没地方说，现在不但有地方说，还是一把手跟你说，给你一个交流诉讼的机会，这样有效的息诉息访”，肖泽晟说，“我敢肯定，领导能多出几次庭，当地的社会治安一定更稳定些。”

　　肖泽晟告诉记者，根据目前我国的行政法，并没有哪一条要求行政首长必须出庭应诉，而且法律也无权要求。但是行政首长应诉的意义在于能够促进行政机关依法行政，特别是政府的“一把手”在参与庭审的过程中，会提高依法行政的感性认识，更深地认识到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿的行政法治理念。

　　但是，肖泽晟认为，如果行政首长仅仅限于应诉，那作秀或者过场的痕迹还是很明显的，应诉之后要找出为什么成为被告的原因，并从制度上进行解决，才达到了应诉的真正目的，而海安县的做法已经达到了这一点。

　　这是一起因家庭矛盾引发的行政诉讼，95岁的老太太谢步英，因为老家280多平方米宅基地的权属纠纷，与大儿媳妇闹得不可开交，并最终把海安县政府告上了法院。

　　海安县海安镇凤山村2组5号，便是处于矛盾漩涡中心的那套房子。谢步英的女儿、70岁的崔桂兰带着记者来到了这里。争议中的房子一共有两座，一座朝南，一座朝西，两座房子呈一个直角排列，淹没在一片黄黄的麦田里，房子已经3年多没有住人了。

　　“我想住到这老屋里”，生于1912年农历六月份、今年95周岁的谢步英说。谢步英有两个儿子，一个女儿，现在，老太太住在女儿家里，而诉讼的对象，就是她的大儿子和大儿媳妇。

　　“去年2月份，我们兄妹几个想把房子修一下，给老人住，但最后商量来商量去，老大却不答应”，崔桂兰说。他们口里的老大就是谢步英老人的大儿子崔云卿，今年75岁。崔桂兰的丈夫刘成贵说，当初他们商量好，老大崔云卿出钱，大约8千至1万，老二崔瑞卿出人工，女儿崔桂兰负责照看老人，但这个修缮老屋的计划最终泡了汤。因为以前老太与大儿子崔云卿、大儿媳妇赵兴和一家合住的原因，房产证和土地证上都是“赵兴和”的名字。

　　针对老屋的诉讼于是从去年4月开始。当时谢老太状告海安县政府，要求撤销向大儿媳赵兴和颁发的房产证和土地证。起诉之后，县政府进行了审查发现，这个老屋是祖产并且经过多次翻修，而当初赵兴和申报的表上却写着“自建”，这与事实明显不符合，县政府在诉讼期间注销了房屋的产权证。谢步英于是撤回了起诉。但之后谢步英要求对房屋产权进行重新登记，而政府部门认为产权仍不明确而拒绝。于是谢老太再次起诉要求撤销赵兴和的土地证。

　　虽然已经90多高龄，但谢步英的身体依然不错，每天都要吃三四块肥肉才过瘾。在采访中，老太太给记者的印象是记忆力特别好，说起一个事件，年月日都记得牢牢的，一个不差。“亲人的忌日寿辰她都记得”，崔桂兰说，“有时候我们记不起来还要问她呢。”

　　但在两年前，谢步英因为左眼疼痛，摘除了眼球，右眼也半开半闭。谢老太太在18岁的时候就嫁到了崔家，这个房子就是她结婚时的婚房。而对这个老人来说，在人生的末尾，剩下的基本都是回忆，而这房子，成了老人回忆的最主要部分。

　　“我父亲死在里边，我老伴死在里边，我也想死在里边”，这是老人人生中最后的愿望。“她一直在念叨这个事情”，崔桂兰说，虽然老人现在衣食无忧，但她总觉得心里不踏实，老死在自己的家里，是当地农民的风俗，但对这个老人而言，住在已经嫁出去的女儿家里，只能是暂时的。

　　老太：

　　只关心儿子，不关心县长

　　老太把海安县政府告上了法院。海安新任县长单晓鸣亲自出庭应诉，更是引起了各方关注。

　　但案件的焦点人物谢老太对此却一无所知。单晓鸣是谁，她并不知道，也不想知道。开庭的当天，她还是像往常一样，在早晨6点准时起床，然后坐在房间里发呆，或者拄个拐杖，站在门口，看看门前的油菜和来往的人。

　　对于谢步英来说，最让她牵挂的是下午的庭审，她的大儿子崔云卿会不会到法院去呢，“如果他去，我就去，我要去看看他。”但是，当记者打电话过去询问，崔云卿会不会出庭时，却得来这么一个消息，他生病了，不能来海安。这个消息让谢步英非常伤心，她被割除眼球的左眼还是这么闭着，但是右眼睛使劲地眨着，眼球开始变红，她习惯性地抹了抹眼睛，但是没有眼泪。她这样的年龄，已经没有眼泪了。

　　县长：

　　很平静地坐上被告席

　　昨天下午2：20，海安县人民法院大法庭里，30多位来自县城各政府机关的干部坐在旁听席上窃窃私语。一位衣着朴素的中年女性与两名助手一起从容走进法庭，平静地坐到被告席上。

　　“她就是县长单晓鸣，跟她一块来的是政府法制办主任和国土局副局长”，一位工作人员介绍说。

　　单晓鸣刚刚坐下，书记员照例走到她的身边进行身份核对。她微笑着低头在包里翻了翻，找出身份证递上，之后便安静地看着手中的材料，不时与同行人员耳语几句。

　　谢步英因为年迈无法亲自出庭，她的次子崔瑞卿和代理人随后也来到法庭，坐在原告席上，不时朝被告席上的单晓鸣看两眼。

　　按照法庭审理的程序，法官首先对双方当事人进行了核对。有意思的是，当法官对着被告席念到“单晓鸣，海安县县长”时，崔瑞卿有些吃惊地抬起头朝她看着，沉浸在案情中的他事先还不知道这个案子已经惊动了县长。

　　法庭：

　　否定了县长的一个观点

　　不过老崔很快就进入了角色，他拿起诉状开始大声念了起来。原来，母亲针对老屋的诉讼是去年4月份开始的。当时谢步英状告海安县政府，要求撤销向赵兴和颁发的房产证和土地证。起诉之后，县政府进行了审查发现，这个老屋是祖产并且经过多次翻修，而当初赵兴和申报的表上却写着“自建”，这与事实明显不符合，县政府在诉讼期间注销了房屋的产权证。后谢步英撤回了起诉。不久谢步英要求对房屋产权进行重新登记，但是政府部门认为产权仍不明确而拒绝。如今老崔再次代理母亲起诉要求撤销赵兴和的土地证。

　　“下面请被告方答辩”，法官的一句话让所有人的目光都投向了单晓鸣。她拿起答辩状，认真地读了起来。

　　“原告已于2006年4月就注销土地证事宜起诉过，后申请撤诉，法院已经裁定同意原告撤诉。依照有关法律规定，这属于重复起诉，法院应当裁定驳回”，单晓鸣说，县政府发放的这个土地证，当初由家庭成员赵兴和提出申请，备注中也注明由该户使用，从实体和程序上都合法，原告的起诉没有法律依据。接着她引用大量法律条文来证明发证行为的合法。

　　单晓鸣提出的原告诉权问题，显然引起了合议庭的重视。主审法官在归纳了此案的争议焦点后宣布休庭，要对此案是否属于重复起诉进行讨论。5分钟过去了，3名法官走进法庭，他们认为，原告的诉求虽然与上次雷同，都有要求撤销土地证，但是由于中间出现了房产证被撤销，属于出现新情况后的再次起诉，应当属于合法，因此原告具备起诉的条件。

　　判决：

　　理由充足县长胜诉

　　面对县长，老崔这时已经彻底放开了，“我们是要确认这个房子的产权，为这事我们咨询了不知道多少人，跑了建设局、国土局，说够不上登记的条件。我们这才不得不打行政官司，如果不是城建和土地部门的相互推诿，我们又何苦要来‘民告官’呢！”

　　老崔在诉苦的同时，还不经意地抖出了自己的老观念，“过去我们兄弟俩很团结，现在却闹翻了，为啥？还不是因为房子”，老崔越说越激动，他认为造成这个现状的根源就在于赵兴和，“她混淆概念，弄得家里这么不团结……”

　　法庭辩论中，单晓鸣带来的两个“助手”也轮番上阵给老崔解释各种法律条文，围绕该不该撤证的话题，双方舌战了一个多小时。傍晚5点，法庭在休庭合议后认为，县政府颁发土地证行为合法有据，遂当庭判决驳回原告的诉讼请求。

　　庭后：

　　县长找他们拉家常

　　“老崔你过来一下，我们来好好谈谈啊”，庭审结束后，单晓鸣微笑着朝他招招手，又招呼来第三方代表陈华，三个人围成一圈。

　　“政府并没有侵犯老太太的利益，你们来告政府，其实归根结底还是你们家庭矛盾。就算土地证注销了，也不能解决你们的矛盾。”

　　“家和万事兴，和谐家庭是和谐社会的细胞，你们都是亲人的关系，没有什么不能协商的，只要你们自己家庭内部把这个事情商量好，达成一致，再去找政府部门解决，就好办了。”

　　“你退休前是教师吧”，单晓鸣问老崔。老崔笑了。单晓鸣继续开导着，“什么时候你老崔和你哥两个儿子一起到母亲面前去好好谈谈，一家人不肯见面，光打官司就太伤感情了。人家在社会上处朋友还讲义气、讲感情呢！”

　　在一通笑声中，老崔和陈华都表示说，这个事情今后要加强沟通，争取早日将房屋的争端处理掉，让老人度过一个安心的晚年。

　　“从1987年出现第一起‘民告官’案件，到如今行政长官越来越多地出庭应诉，江苏的行政审判已经出现了翻天覆地的变化，司法环境的改善是显而易见的”，江苏省高级人民法院行政庭庭长周茸萌向记者说，江苏的行政审判发展20年，可以分为四个阶段。

　　1987-1990年是起步探索阶段。1987年《治安管理处罚条例》颁布，其中第一次提供了民告官的途径。1987年，江苏省人大常委会批准在南京、南通两市法院先行试点开展行政审判。全省法院相继组建行政审判庭，标志着江苏行政诉讼正式启动。

　　1987年，涟水县一位农民的亲戚因奖金事宜与厂长发生矛盾，该农民也参与 。厂长打电话报警，派出所民警将这位农民刑事拘留后放出。之后农民状告公安局，成为江苏第一起“民告官”案件。涟水县法院判决公安局败诉，引起了轰动。

　　1990-1995年为逐步推进阶段。1990年《行政诉讼法》施行，1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》出台。到1994年，全省年新收一审案件总数已突破1000件。

　　1996-2000年为较快增长阶段。1996年《行政处罚法》施行，2000年《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》出台。随着处罚类案件的大幅增长，带动全省行政案件突破2000件。

　　2000年至现在，为全面发展阶段。2004年，全省法院新收一审行政案件已达到5186件，是1988年的近20倍。2005年，案件受理数回落到4393件。目前，全省行政一审案件受理数量在全国基本稳定在第4位左右，并且出现了一批年新收案件超百件的基层法院。

　　通讯员 高宣 快报记者 朱俊骏 马乐乐

　　摄影 快报记者 施向辉

　　江苏走过20年的民告官之路

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