央视《焦点访谈》节目曾经曝光过这样一件事情，山西运城的一名交警，在公路上逮到了一辆违章车，二话没说，罚款！司机问一句，罚款加两千，再问，再加。罚多罚少，完全凭执法者一句话。其实，类似这样的随意罚款情况在很多行政执法部门都存在，南京也不例外。究其原因，主要是因为行政机关作处罚决定时，滥用自由裁量权的情况较普遍，处罚的随意性太大。相同的行政违法行为，受到的处罚很可能大相径庭。有鉴于此，今年4月，南京市溧水县出台了《关于工商行政管理行政处罚适用自由裁量权的指导意见（试行）》，对行政处罚自由裁量权进行限制。试行几月来，取得了良好的效果。南京市工商行政管理局打算在全市推广这一做法。
【案件】
动动嘴皮 罚款少七万
2003年1月22日，南京市某银行职工王某应朋友吴某要求，送了几箱白皮南京牌卷烟到溧水永阳镇，被溧水县公安局当即查获，后公安局将此案移交给县烟草专卖局。王某在烟草专卖局承认，他共销售了14箱白皮南京牌卷烟给吴某。后因涉及产品质量问题，该案又于1月24日移交给县质量技术监督局处理。质监局在当天给王某的处罚告知书中决定，按照货值的3倍处以罚款，共计42万元。王某当时表示：“我不要求听证，只是请求从轻处罚。”于是，质监局当天又作出了行政处罚决定书，罚款数额变成了35万元，王某当天缴纳了罚款。2003年3月21日，王某向南京市质量技术监督局申请行政复议。同年4月23日，市质监局复议以“对查获假烟应按同种真烟的市场零售价格计算总金额”为由维持。王某不服又于同年5月向法院提起行政诉讼，要求撤销处罚决定，法院判决王某败诉。王某仍然不服：“既然已经做出了处罚决定，怎么能一句话就少了7万？这不是成了想怎么拽就怎么拽的牛皮筋了？”他先后多次上访并且向检察机关提出申诉。目前，该案已由江苏省高院发回南京市中院重审。
溧水县检察院民事行政检察科在办理这起行政申诉案件时发现，类似的情况在涉及多个行政执法部门的行政处罚行为中都有：处罚的随意性太大，使被处罚者感觉行政机关在进行行政处罚时，自由裁量权像“牛皮筋”一样可以随意伸缩。同样的违法行为，往往因为处罚决定人不同或者处罚的单位不同而完全不同。今天被张三逮到罚两万，明天犯在李四手里可能只罚两千；第一次犯事被罚两万，和相关人员因此认识了，下次又犯了被他抓到，也许只罚一千……
这样不仅严重影响了行政执法机关的公信力，也严重侵害了被处罚的行政相对人的权益，同时也为腐败的滋生提供了温床；还违背了行政处罚的目的正当性、公平公正性、综合裁量等原则。
【措施】
两家联手 共推新举措
有鉴于此，溧水县检察院积极研究，认为可以通过对行政处罚自由裁量权的限制，来开展对行政处罚行为的监督，从而达到促进行政处罚公平公正的目的。他们找到县工商行政管理局磋商，正好该局也想出台措施进一步规范行政执法的自由裁量权。两家一拍即合，很快就针对工商行政管理部门涉及的行政执法的具体情况和特点，共同研究制订了《关于工商行政管理行政处罚适用自由裁量权的指导意见（试行）》，于今年4月24日共同行文并且于5月1日正式开始实施。
《指导意见》中明确：适用行政处罚自由裁量权，应当遵守过罚相当原则，行使自由裁量权时应当考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等，作出的行政处罚要与违法行为相当。对于性质情节、危害后果相同的同类案件，在实施行政处罚自由裁量权时，适用的法律依据、处罚种类及处罚幅度应当相同；应当遵循教育与处罚相结合原则，对情节显著轻微、无危害后果并能及时纠正的违法行为，不予处罚；对情节轻微的行为以教育为主、处罚为辅；应当遵循综合裁量原则，应综合分析违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面及社会危害后果等因素，对违法行为处罚与否以及处罚的种类和幅度进行正确选择，并作出公正的处罚决定。
县工商局在《指导意见》实施的通知中，还明确规定各办案单位必须严格执行该标准来办案，否则县工商局可按错案认定，情节严重的还要追究过错责任。
【效果】
效果显著 要全市推广
溧水县工商局自实施《指导意见》后，永阳镇工商所在节日市场巡查中，发现一家药店销售的一种性保健品上印有醒目的奥林匹克标志，而店家又拿不出奥林匹克标志许可使用手续，遂认定该店涉嫌销售侵犯奥林匹克保护标志专有权商品。工商所在当事人既没有销售侵权商品，也没有违法所得的情况下，打算对该店处以8000元罚款。县工商局法制科在核实审查过程中发现工商所未按照《指导意见》执行，立即予以了纠正，并依照规定重新指定局经检大队进行调查处理，最后对店家作出了2000元的处罚，避免出现过罚不当的情况。
今年7月份，县工商局经检大队接群众举报，查处了一家酒厂购买大量名牌酒的商标准备贴牌销售的案件。该厂老板借口企业经营困难抗拒执法。办案人员主动向当事人认真宣传讲解了《指导意见》的有关规定及检察院的执行监督情况。最后这名老板说：“既然有检察院看着、盯着，我相信你们会公正执法，我愿意配合。”心悦诚服的他最后接受了4000元的处罚。
南京市人民检察院副检察长孙道林表示：“行政机关行使行政处罚权的规范性和执法尺度的一致性，直接关系着行政机关的形象，检察机关主动把法律监督引入到具体的行政执法活动中，把事后监督与事中监督有机结合起来，不仅有效防止和减少执法的随意性，遏制以罚代刑的违法执法，而且能及时发现和打击经济活动中的各种刑事犯罪。”
南京市工商行政管理局法规处处长冯驰说：“溧水县工商行政管理局和检察院的这一尝试非常好，符合南京市委对行政执法部门必须建设‘权力阳光运行机制’的要求。我们打算在进一步总结经验后在全市推广。”
快报记者 石鸣
