国务院办公厅14日对外发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》明确，将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。国务院再出重拳释放哪些信号？记者14日采访了财政部有关负责人和权威专家。

  债务亮“红灯”？是未雨绸缪

  建立地方政府性债务风险应急处置预案，言外之意是当前我国地方政府性债务风险“亮红灯”了吗？不少人发出这样的疑问。

  “首先需要明确的是，出台预案并不代表危机已经发生。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说，预案实际上是一道防风险的“防火墙”，能对地方政府债务管理形成有效约束，并有效保护债权人的合法利益不受损失。

  财政部有关负责人对记者表示，实施地方政府债务风险防控，有利于确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

  风险有多高？16万亿元地方债

  实际上，就债务率（债务余额/综合财力）和负债率（债务余额/GDP）两项指标而言，中国地方政府债务情况均低于国际通行的警戒线标准。

  财政部数据显示，截至2015年末，中国地方政府债务16万亿元，债务率89.2％；加上纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，负债率为38.9％，低于欧盟60％的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

  然而，虽然中国地方政府债务风险总体可控，但局部仍面临挑战。一些地方政府违规融资担保，“伪PPP”现象屡禁不止，引发担忧。

  中国国家审计署6月底公布的数据显示，截至2015年底，浙江、四川、山东和河南4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额达153.5亿元；浙江、河南、湖南、黑龙江4省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

  四级应急机制亮相 为地方高悬风险“警铃”

  为确保债务风险“早发现、早报告、早处置”，预案一大看点是依据风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，相应实行分级响应和应急处置。

  以Ⅰ级债务风险事件为例，当省级或全省（区、市）15％以上的市县无法偿还债务本息，或是全省（区、市）地方政府债务本金违约金额占同期本地区地方政府债务应偿本金10％以上，或者利息违约金额占同期应付利息10％以上，只要一项指标异常，就可确定为Ⅰ级债务风险事件。

  财政部介绍，对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。

  “明确四个等级的划分标准对地方政府来说无异于悬挂起风险‘警铃’。”中国社科院财经院院长助理张斌说。

  依法分类处置债务 违规担保承诺无效

  预案另一大亮点是区分不同债务类型依法分类提出处置措施，实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。具体包括：

  ——对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。

  ——对非政府债券形式的存量政府债务，债务人为地方政府及其部门的，必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，地方政府承担全部偿还责任；债务人为企事业单位等的，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可按合同法规定分类处理，切实依法实现债权人的合法权益。

  ——对存量或有债务，无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，最多不应超过债务人不能清偿部分的50％；对可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府视情况救助，但保留对债务人的追偿权。

  ——对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务，参照存量担保债务依法处理。

  财政部明确表示，新预算法实施后，包括融资平台公司在内的地方国有企业举借的债务依法不属于政府债务，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，只在出资范围内承担有限责任。

  依法实施地方政府财政重整，并非破产重组

  根据预案，一旦发生Ⅳ级及以上风险事件，必要时可启动地方政府财政重整计划。

  财政重整，指的是债务高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

  启动财政重整计划后，进入重整期的地方政府为偿还债务本息首先要加大清缴欠税欠费力度等，拓宽财源渠道；压减支出也是必需的举措，包括压缩基建支出，不得新上政府投资项目等；压缩政府公用经费，实行出国、培训、公务接待等项目“零支出”等；控制人员福利开支，机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；以及清理各类对企事业单位的补助补贴、调整过高支出标准等。

  启动财政重整还包括处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等诸多举措。

  “财政重整计划实际上是对政府预算的一种重新安排，和债务重组是不同的概念，更不是政府的破产计划。”张斌说。

  预案强调，实施地方政府财政重整计划，必须依法履行相关程序，必须保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。

  出现地方债风险事件如何对官员追责？

  地方债风险应急处置预案规定，发生四级以上地方债风险事件，就应适时启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行行政问责。根据省级政府审定的有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究，对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。新规还提出，对实施财政重整的市县政府，视债务风险形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任内举借债务形成的风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

  清华大学经管学院常务副院长白重恩说，这意味着对何时追责、如何启动追责有了明确触发点。“即便离任也仍然要被追责的终身问责制，将给官员违规举债带来巨大震慑。”中国社科院财经院院长助理张斌表示。据新华社