“江宁饿死两女童案”审理结束后，让人关注的不仅仅是乐燕的命运，还有南京中院就未成年人保护提出的司法建议。目前，法院对当事人乐燕作出判决后，还对此案延伸出的我国未成年人保护法规和制度提出完善意见，相关议案已经提交南京市人大。

  这并不是个例。对一起案件，南京各级法院并不是判决后就完结，往往还会对案件进行更深层次的思考，并提出司法建议。“江宁饿死两女童案”是南京法院推动社会法制进程的一个缩影。近年来，南京各级法院强化法官的堵漏意识，通过司法裁判和司法建议等途径，来推动法制建设，保障社会民生。现代快报记者 朱俊俊

  张明宝案判决，推动醉驾入刑

  2013年12月底，最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合发布了《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》，进一步明确了醉驾入刑的一些具体操作细节。从2011年5月开始，刑法修正案（八）实施，醉酒驾驶会以危险驾驶罪被追究刑责。

  这是我国法制的一个进步，而醉驾入刑带来的一个最大变化是，酒驾引发的事故变少了。

  而这样的法制进步，最初却是以一起悲剧开始。2009年6月30日晚，张明宝醉酒驾车造成5死4伤。2009年12月23日上午，南京市中院一审宣判，肇事者张明宝因以危险方式危害公共安全罪，被判处无期徒刑，剥夺政治权利终生。

  而正是南京中院的这一司法裁判，推动了醉驾入刑。

  “这个司法裁判，后来入选当年度最高院公布的十大案例。”南京中院相关负责人表示，这起审判也起到了一个标杆的作用。而南京中院的这份判决，给了其他法院参考的依据，并直接推动了刑法修正案（八）的诞生。

  市民踏空致伤案，促使地铁站台缝隙得到修复

  2010年11月7日12时左右，南京一位市民在中华门地铁站上车，当时正是人流高峰，较为拥挤，这位市民左脚踏空，跌倒致伤。这位市民认为，他之所以踏空，是因为地铁站台与车厢之间的缝隙过大。因此，这位市民将地铁公司起诉到了南京市秦淮法院。

  在案件审理中，法院承办人对市民跌倒处站台进行了实地勘察。发现中华门地铁站站台间隙大于180mm，超过了国家标准。最终，经过调解，地铁公司赔偿262313元。

  2012年8月2日，秦淮法院向南京地铁公司发送了司法建议书。建议对站台间隙过大的问题进行整改，消除安全隐患。这份建议书被地铁公司采纳，现在所有站台都进行了修复。

  IC卡退费纠纷案，让市民卡退值手续费被取消

  2012年4月12日，方先生来到市民卡公司营业点，申请退还一张IC卡。但市民卡公司以卡有弯折为由拒退押金。当时方先生卡内还有余额79元，而市民卡公司的工作人员告诉他，不能全额退还，必须扣除余额的10%，即8元作为手续费。随后，方先生把市民卡公司起诉到了南京市玄武法院。

  玄武法院经审理后认为，市民卡公司关于收取10%手续费的规定，对原告不具有效力。因此，支持了原告这一诉求。随后，玄武法院向市民卡公司发出司法建议，建议对相关条口进行改进。

  市民卡公司于2012年12月6日颁布《金陵通记名卡办理规定(修改意见稿)》，对相关条款作了改进，退值不收取手续费。

  巨额套现案，让银行堵住POS机消费漏洞

  2010年4月7日，南京市一台交易异常的POS机引起银行工作人员的警觉。从当年4月1日起的一周时间内，这台POS机竟然先后合计转入1.32亿余元，转出2030万余元。这台神秘的POS机就是被告人颜恺、杨翠娣以及李瑛非法套现的“聚宝盆”。他们以虚构交易的方式，使用多个商户注册的POS机向信用卡持卡人直接支付现金。每笔这样的“信用卡套现业务”，颜恺等人分别按套现金额的0.5%至1%收取费用。当年12月9日，下关区法院对这6起非法经营案作出一审判决，涉案10名被告人分别被判处最高九年有期徒刑以及最高50万元的罚金。

  如此便利的信用卡套现，建邺区一位无业女也从中尝到了“甜头”。由于赌博成瘾，蒋某将经营良好的饭馆转让抵债，丈夫也为此与她离婚。蒋某没有浪子回头，而是将希望寄托在购买彩票中大奖上。没有存款的她在6家银行办理了6张信用卡，一年透支了4万元全部用于购买彩票。建邺区法院以信用卡诈骗罪判处蒋某有期徒刑一年零八个月，并处罚金3万元。

  一张小小的银行卡，套现1.8亿；一个无业人员，用银行卡透支4万购买彩票。南京法院法官跳出个案审理的单一范畴，及时发现并总结出同类案件所指向的社会问题，一共发出13条有针对性的司法建议书。2012年12月12日，中国人民银行江苏分行对下关法院司法建议予以回函，表示今后银行一定严格POS机签约程序和严把准入关，强化源头风险控制，实现信息共享和内部联动。

  法官要有堵漏洞意识

  “法院发挥的，并不仅仅是裁判功能。”南京市中级人民法院一位相关负责人表示，法院除了通过司法裁判来论定是非、化解矛盾之外，还应当通过发放司法建议等方式，来推动法制进程。

  “法官都应该要有堵漏洞意识。”南京市中院研究室主任王劲松告诉现代快报记者，他们要求法官从立案到执行的每个审判环节，每个审判人员都应当怀有强烈的发现问题、捕捉司法建议契机的意识，在办好案件的同时，分析相关单位管理中有无漏洞，相关工作制度上有无缺陷，及时提出司法建议。

  司法建议并不仅仅是发出了事，南京中院还建立了一套跟踪回访、专项汇报、抄送等方式，促使被建议单位重视司法建议，积极回应。

  “对司法建议不反馈的，应当采取适当方式加以督促。”王劲松说，对落实措施不具体的，应当致函要求整改，抓紧落实；对拒不采纳建议的，应当向主管部门或上级领导机关进行通报，提出意见。

  从目前反馈的情况来看，南京各级法院发出的司法建议，反馈率很高，基本都得到了落实。

  让司法建议落地有声

  从一年300份减少到100多份

  不过，一个值得关注的现象是，近年来，南京各级法院发出的司法建议在逐年减少。

  “往年，一年大约能发出各类司法建议300份，现在一年只有100多份。”王劲松说。而司法建议的减少，并不是意味着法官发现问题的能力减少了。

  “现在司法裁判越来越公开，有时候不需要再发司法建议。”王劲松说，现在各类裁判文书都已经上网公开，而且，公开的渠道也在增多。因此，一些涉及的机构，会通过裁判文书，来发现自己制度的漏洞，已经不需要法官多说什么。

  专访南京大学法学院教授邱鹭风

  法院建议应更多关注立法层面

  现代快报：在我们的印象中，法院承担的就是裁判功能，在法庭上论出对错。现在，法院还要在判决之外，发一份司法建议。其承担的是怎样的功能？

  邱鹭风：法院要不要发司法建议，在理论界确实有争议。有些专家就认为，法院就应该是保守的，自我克制的，无需介入社会管理。在我看来，法院发司法建议，承担的是社会治理功能。法院也是社会治理的一种工具。不过，法院参与社会治理，最关键的，还是通过正确、公正的司法裁判，来规范社会关系、引导公众行为。

  现代快报：法官想说的，应该在判决书中就已经说完了，当事人也已经看到了。再发一份司法建议，告诉人家该怎么做，是不是多此一举？

  邱鹭风：理想状态确实如此。但是，我们裁判文书上网公开制度才刚刚推行，获得全面的裁判文书还有一定的障碍。而且，让一些行业机构、尤其是行政机关自我纠偏，显得不切实际。因此，发一份司法建议，可以引导社会各界，特别是行业协会、行业组织，尤其是行政部门，从司法案件中发现问题、总结教训，进而采取措施。 通过这种方式，可以促进立法进步、行政机关依法行政、提醒社会机构和组织注意自身的行为，避免社会和自身的损失。

  现代快报：但我们也要看到，有些法院发出的司法建议，并没有得到采纳，法院好像也没有什么约束机制。

  邱鹭风：司法建议不同于司法裁判，司法裁判必须要执行，而司法建议只是一种建议，确实没有约束力。在司法能动环节，要把握好一个度。有的地方法院，对社会治理陷入太深，反而是一种违宪行为。

  现代快报：从南京中院提供的数据来看，司法建议有逐渐减少的现象，是什么原因？

  邱鹭风：应该说，现在行政机关、社会机构、组织等的法律意识与法律能力也正在提升，另外，现在的司法越来越透明，裁判文书公开正在有序推进，接触到各类裁判文书的可能性正在加大。因此，一些已经在裁判文书中说清楚的现象，就没有必要再下发司法建议。从理想状态来看，未来法院的司法建议会消失，法院对外发出的唯一具有司法权威的文书就是裁判文书。但目前取消司法建议并不现实。希望法院的建议更多地关注立法层面，推动法制进步。法官关注江宁饿死女童案，就是最好的例证。